胡锦涛同志在2005年初举办的省部级主要领导干部专题研讨班上强调,建设社会主义和谐社会,需要/深入研究社会管理规律,加强社会管理体制的建设和创新0,研究如何在党的领导下更好地发挥各类社会组织的积极作用改革开放以来,我国社会组织发展很快,在扶贫!教育!环保!妇女儿童权益保护!流动人口管理!社区建设等方面作出了重要贡献"但是,我们对社会组织的认识还很不够,对它的发展还有某些顾虑,致使社会组织的发展还面临很多因素的制约,没有发挥出应有的作用".
一!社会组织的兴起是社会发展的一个客观规律.
社会组织,通常是指独立于政府和企业之外的其他组织,主要包括基层自治组织!人民团体!社会团体!行业组织!中介组织和基金会等,又叫非政府组织!第三部门!非营利组织(内涵和外延不尽相同)"社会组织的兴起不是偶然的"在人类社会发展进程中,企业和市场机制!政府和国家机制这两套组织制度起着重要作用,但它们并非完美无缺,如在当代资本主义发展过程中先后出现了所谓/市场失灵0和/政府失灵0的现象"2世纪中叶,随着工业社会向后工业社会的转型,欧美各国面临许多新的社会问题与矛盾,并发生了一场范围广泛的/第三部门0运动,政府与社会组织之间形成了一种合作互动的机制,政府退出了很多传统的微观领域,大量的公共服务转由社会组织来提供,社会组织由此得到迅速发展,促成了/小政府!大社会0管理格局的出现"目前发达国家社会组织的开支已相当于国内生产总值的10%左右,国家对外援助资金的40%是由社会组织支配的"这表明,社会组织具有独特的政治和经济功能,可以弥补政府及市场在社会管理上的部分缺陷,它与政府!企业一起,构成/三位一体0的新的社会组织制度和治理结构"可见,社会组织的兴起给人类社会制度带来了重大变革,并成为当代社会生活中不可缺少的角色"它是人类社会发展的必然结果,是人类社会发展客观规律的体".
在我国,社会组织的兴起是改革开放的直接结果"改革开放前,政府单一承担了组织社会生产!管理社会生活的功能,社会组织几乎没有任何自我生存和发展的空间与环境;改革开放后,随着市场经济的发展,那种政府包办一切的社会管理模式已不能适应社会发展的需要,使社会组织有了生存发展的空间和发挥作用的舞台"同时,我国社会的阶级阶层结构也发生了深刻变化,各种利益关系出现多元化的趋势,利益差距和矛盾不断扩大且日益复杂化,加上在强大的国家机器面前,个人的利益表达不如组织的利益表达来的有效,社会成员要依托社会组织才能更好地适应社会的变化,这就为社会组织的发展提供了社会基础"正是在这种条件下,我国社会组织得以不断发展"据统计,到2003年底,我国民政部门登记的各类社会组织迅速发展到26.6万个,而未进行登记的估计达300万个".
二!正确认识社会组织的功能和作用
在当代,社会组织发挥着一些特定的社会功能,正确认识社会组织的这些功能,对于积极发挥社会组织的作用至为重要"社会组织的功能主要有:(1)利益协调功能"社会组织可在政府与公民之间!与社会之间!与企业之间等搭建沟通!了解的平台,发挥桥梁和纽带作用,从而协调社会利益关系,预防!减少社会矛盾的发生,化解社会矛盾,降低政府的利益调节成本"(2)公共服务功能"社会组织是提供公共服务的重要力量,可自行提供某些公共服务,也可接受政府委托提供部分社会服务(由政府购买)"(3)社会管理功能"社会组织通过制度化!规范化管理,对所属成员具有较大约束力,可规范成员行为,加强其自律性,这实际上代行了社会管理职能"(4)社会监督功能"社会组织可以为人们提供多样化的选择机会和活动空间,它通过向政府和社会提出不同的利益诉求,在一定程度上对政府管理起着监督作用"(5)维护社会公平的功能"社会组织可通过捐赠捐献捐助等形式扶贫济困救灾,为社会弱势群体及其他困难群体提供帮助和服务,从而起到调节社会分配的作用,成为维护社会公正和正义!维护社会稳定的重要力量"社会组织所具有的上述功能及其独立性!民间性!志愿性!公益性和社会中介地位的特点,决定了它可以在维护社会稳定!促进社会和谐发展方面发挥政府和企业难以企及的一些作用"首先,社会组织可以承接部分从政府和企业分离出来的职能,有利于提高政府和企业效率"长期以来,我国政府及企业管了许多不该管!管不了也管不好的社会职能和事务,所以必须转变职能,将部分社会职能剥离和转移出去而由社会组织来承担"因此社会组织的发展有利于政府和企业从/办社会0中解放出来,推进行政管理体改革和企业改革,集中精力抓宏观决策,提高效率和效益"其次,社会组织对一些社会利益关系和矛盾可起协调作用,并降低社会管理成本"如它可为公民与政府之间提供一个沟通渠道,建立一种群众利益或民意的表达机制,并可为公民参与社会管理提供许多新的平台,这就有利于协调双方利益关系和矛盾,督促政府改进社会管理,做到民主行政!依法行政!规范行政和科学行政,使政府决策和管理更加符合民意和反映实际情况,从而有利于减少社会成员的失范行为和对抗性的会冲突,纾缓社会矛盾并将矛盾的解决导入理性有序的轨道,大大降低社会管理成本"第三,社会组织具有调节社会公平!维护社会稳定的作用"社会组织通过募捐等形式,可以动员政府无法掌握和动员的一些国内外资源,有效整合!维护不同阶层!群体的利益,为公民特别是社会困难群体提供一些公共物品和和其他生活必需品,起到调节社会公平!维护社会稳定的作用".
第四,社会组织可以通过民间渠道参与国际交流合作活动,有助于国际社会增加对我国的了解"如通过交流向国际社会表达我国民间的意愿和利益诉求,使外国能更全面地认识中国,从而起到维护乃至改善中国对外形象,扩大中国影响的作用,为国家的发展创造良好的国际环境;能够动员一些海外资源,如向国际社会积极争取有关的信息!资金!技术!项目!设备等,并高效率地加以使用,从而促进社会开放和进步"总之,社会组织已成为现代社会管理和建设中不可或缺的重要角色,对促进社会的稳定和谐发展起着重要的作用"引导和支持社会组织参与社会公共事务,是提高社会管理效率!节约社会管理成本的需要"至于我国社会组织尚存在内部管理规范性不够!自律性不强从而带来一定负面作用的问题,完全可以通过加强管理和监督来解决"。
三!现阶段对社会组织既要加强管理监督更要支持培育发展
研究证明,当一国人均国内生产总值在1000至3000美元之间时,既是黄金发展期,也是矛盾凸显期,社会土壤与政策环境开始变得有利于社会组织的发展"当前,我国人均GDP已超过1000美元,进入社会组织快速发展的历史阶段,构建和谐社会,需要社会组织扮演更加重要的角色,但我国社会组织的发展还很不够,因此我们应大力支持培育发展社会组织,同时加强管理监督"1.积极支持社会组织的发展积极培育和大力扶持社会组织的发展,要求政府按照/小政府!大社会0目标,实行/政社分开!政事分开!政企分开0,将社会微观管理的权力还给社会,让位于社会组织,并从制度!法律!政策!资金等各个方面积极支持社会组织的发展"(1)提供良好的体制环境"要加快政治体制和行政管理体制改革,转变政府职能,实行/政社分开0,大力扶持社会组织进入公共领域,使之承担一定的社会管理和公共服务职能,帮助其提高管理社会事务的能力,以解决我国社会职能主体长期缺失的体制弊病;(2)提供良好的法制环境"按照鼓励支持规范社会组织发展的要求,清理法律法规,规范简化审批手续,清除不利于社会组织健康合理发展的法律法规;(3)提供良好的政策环境"目前国家对社会组织的优惠政策不多,在县市有的税收优惠政策往往不能落实"要制定出台支持!鼓励社会组织发展的更多的优惠政策,加大政策落实力度,改善社会组织发展的政策环境"将社会组织发展列入社会发展规划,对不同性质的社会组织实施国民待遇政策,建立和完善税收优惠政策体系,健全完善与社会组织发展相适应的财政金融支持政策,制定有利于社会组织吸引优秀人才的劳动人事政策,在政府采购及为社会组织的服务付费方面给予政策倾斜"2.加强对社会组织的管理监督从政府角度来说,要按照/小政府!大社会0的要求,加强和改进对社会组织的管理和监督"管理监督制度设计要有利于社会组织的独立发展"为此,要立健全支持!规范社会组织发展的法律法规体系,依法管理社会组织,改变/重行政管理!轻依法管0的局面,避免政府行政权力对社会组织的随意干预;尽快修改出台5社会团体登记管理条例6,社会组织的准入门槛,对社会组织的管理要逐步实现由职能部门和业务主管部门双重管理向职能部门的登记管理过渡;完善对社会组织的监督与评估机制,实施统一规范的财务管理制度,建立统一的审计制度和税务票据体系;积极开展与国际非政府组织的交往,以进一步改善中国对外形象,维护国家和民族利益"同时,加大对非法和违法违纪社会组织的查处力度"同时,社会组织应加强自身管理"要着力加强自身的能力建设和自律机制建设,完善内部治理结构"加强与政府部门!与企业之间的合作,提高其解决社会问题和满足社会需求的能力;强化组织章程制度建设,建立以责任为基础的激励机制;建立健全以诚信为重点的信息披露和失信惩罚制度,增强社会责任感和法制观念,形成自我发展!自我管理!自我教育!自我约束的运行机制和阳光!透明的管理机制,提高社会公信力"构建和谐社会,要求政府和社会组织加强相互沟通和合作,充分各自的作用,从而形成社会建设和管理的合力"要认识到政府和社会组织在功能上具有互补性,完全可以是一种平等合作!良性互动的/双赢关系0,而不会是此消彼长的/零和关系0"在现阶段,我国应重点发展互助救济!慈善福利!合作发展型和维护群众利益的社会公益组织,不能发展西方那种所谓的/压力集团0"要认真吸取近年来一些独联体国家政权更迭的教训,严防西方国家和敌对政治势力通过社会组织对我国进行渗透!颠覆和破坏,保证社会组织的健康发展"
(作者系湖北省委政策研究室教授)
